• Strona główna
• Archiwum Biblioteki Wiadomości Statystycznych

Decentralizacja

Choć dziś może się to wydawać zaskakujące, to lata 60. XX w. były w Polsce okresem decentralizacji zarządzania i planowania gospodarczego. Przekazywaniu kompetencji na niższe szczeble władzy towarzyszył wzrost zapotrzebowania na informacje statystyczne w przekroju regionalnym. Wiązała się z tym konieczność przebudowy ówczesnego systemu statystyki.

Określanie ustroju gospodarczego PRL mianem gospodarki centralnie sterowanej wydaje się zasadniczo słuszne w opozycji do wolnorynkowego kapitalizmu III RP (a zwłaszcza jego pierwszych lat, kiedy międzynarodowe korporacje nie były jeszcze tak dominujące jak współcześnie). Jednak jako charakterystyka całego okresu powojennego (do 1989 r.) nastręcza pewnych kłopotów – i nie chodzi tylko o to, że reformy wolnorynkowe zaczęły się w Polsce jeszcze przed upadkiem socjalizmu. Już w latach 60. dużo mówiono o decentralizacji planowania gospodarczego w kraju. A za słowami szły czyny: niemałą część kompetencji zarządzania tzw. gospodarką uspołecznioną przejęły rady narodowe, czyli – w dużym uproszczeniu – odpowiednik współczesnego samorządu terytorialnego.

Artykuł 3 ust. 1 Ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. 1958 nr 5 poz. 16) stwierdzał: „Rady narodowe kierują na swoim terenie działalnością gospodarczą, społeczną i kulturalną; należą do nich wszystkie sprawy w zakresie władzy i administracji państwowej, nie zastrzeżone na rzecz innych organów”. Rady miały uchwalać wieloletnie i roczne plany gospodarcze, obejmujące m.in. ważne zadania jednostek objętych planem centralnym. Wkrótce doszły do tego dalsze uprawnienia. Zgodnie z Ustawą z 28 czerwca 1963 r. o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. 1963 nr 28 poz. 164) gromadzkie rady narodowe uchwalały wieloletnie plany gospodarcze w postaci programów rozwoju gromad, a wojewódzkie rady narodowe na podstawie narodowych i terenowych planów gospodarczych oraz planów zagospodarowania przestrzennego koordynowały całość gospodarki w województwie. Na mocy innych aktów prawnych rady narodowe mogły także w rozmaity sposób oddziaływać na przedsiębiorstwa gospodarcze niepodlegające im bezpośrednio, np. inicjować wspólne inwestycje lub zagospodarowywać powierzchnie zakładów państwowych.

Gospodarka była więc planowana, ale na dwa sposoby: centralnie i terenowo. Ten drugi sposób planowania pozostawał w gestii rad narodowych, które nadzorowały gospodarkę na swoim terenie bezpośrednio lub pośrednio (w przypadku spółdzielczości), przy czym stopniowo przesuwano zarządzanie na niższe szczeble, np. z województwa na powiat, z powiatu na gromadę itd. Sprzyjało to usamodzielnianiu się gospodarczemu miast i gromad. Wzrost kompetencji rad narodowych sprawił również, że planowaniem terenowym zainteresowały się różne jednostki centralne, od ogólnokrajowych organów planowania gospodarczego po instytucje naukowe. Innymi słowy, przekazanie radom narodowym części kompetencji związanych z planowaniem poskutkowało zwiększonym zainteresowaniem wielu innych instancji: gospodarczych, społecznych i naukowych.

Co dokładnie rady narodowe otrzymały w wyniku decentralizacji? Wyliczał to zastępca przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów Zbigniew Januszko w referacie Planowanie terenowe i regionalne a zadania statystyki opublikowanym w tomie 3 serii Biblioteka Wiadomości Statystycznych pt. Statystyka regionalna. Aktualny stan i problemy rozwoju:

Niemal całość gospodarki rolnej podlega nadzorowi lub jest kierowana przez rady narodowe. Przemysł terenowy wytwarza ponad 13% wartości produkcji globalnej przemysłu uspołecznionego. Około 40% dróg publicznych o nawierzchni twardej, prawie wszystkie drogi gruntowe, cały wewnętrzny transport samochodowy PKS są pod zarządem rad narodowych. Około 30% prac budowlano-montażowych jest wykonywanych przez terenowe przedsiębiorstwa budowlane. Ponadto organizacja detalicznego zaopatrzenia rynku, usługi komunalne, gospodarka mieszkaniowa, urządzenia socjalne i komunalne są niemal w całości pod zarządem rad narodowych. Zatrudnienie w gospodarce terenowej stanowi około 35% ogółu zatrudnionych w gospodarce uspołecznionej poza rolnictwem. Nakłady inwestycyjne rad narodowych, łącznie z nakładami inwestycyjnymi spółdzielczości i kółek rolniczych (plan terenowy), stanowią ok. 33% ogółu nakładów inwestycyjnych w gospodarce uspołecznionej. Budżety rad narodowych stanowią około 26% budżetu Państwa (s. 19–20).

Tak szeroki zakres odpowiedzialności spoczywający na radach narodowych w połączeniu z rosnącym zainteresowaniem gospodarką terenową ze strony społeczeństwa, ośrodków naukowych i urzędów centralnych musiał skutkować wzrostem zapotrzebowania na informacje statystyczne w przekroju terytorialnym. Główny Urząd Statystyczny wraz z terenowymi organami statystycznymi starał się odpowiedzieć na to zapotrzebowanie tak, jak potrafił, czyli poprzez wprowadzanie nowych zagadnień do badań statystycznych i publikowanie kolejnych opracowań. Od 1966 r. zaczął systematycznie gromadzić i analizować wskaźniki rozwoju regionów i inne dane związane z realizacją planów rocznych i wieloletnich w regionach. W latach 1966–1967 wydał m.in. Nakłady inwestycyjne według powiatów 1961–1965, Rozwój gospodarczy powiatów w latach 1950–1965, Statystykę miast i osiedli 1945–1965, Przekroje terenowe 1946–1965 czy Rozwój społeczno-gospodarczy wsi. Do tego coraz więcej danych w przekrojach terytorialnych publikowano w rocznikach statystycznych. Tylko w połowie lat 60. „liczbę przekrojów wojewódzkich zwiększono z 204 w 1965 r. do 246 w 1966 r. Analogicznie liczbę przekrojów powiatowych zwiększono z 71 do 99”, jak podawał dyrektor generalny GUS Henryk Białczyński w referacie Stan prac nad statystyką regionalną w Polsce i kierunki jej rozwoju opublikowanym w tym samym tomie (s. 33–34).

Sęk w tym, że te i inne wysiłki niekoniecznie były skorelowane z faktycznymi potrzebami rad narodowych i innych zainteresowanych, np. pracownie przygotowujące plany regionalne przeprowadzały na własną rękę dodatkowe ankiety. Chociażby kwestie wykorzystania zdolności produkcyjnych i usługowych, wyników ekonomicznych czy wytwarzania i podziału dochodu narodowego pozostawały niedostatecznie ujęte w przekroju terytorialnym w publikacjach GUS. „Rady narodowe chcą być pełnym gospodarzem na swoim terenie” – pisał Januszko (s. 22) – a to oznaczało, że potrzebują nie mniej szczegółowych informacji niż centralne jednostki planistyczne, zjednoczenia i przedsiębiorstwa. Resorty też dopiero uzgadniały między sobą obieg sprawozdań statystycznych, tak żeby sprawozdawczość była zgodna z planami terenowymi, co oszczędziłoby tworzenia opracowań wtórnych.

Im dalej – w przyszłość i w szczegółowe kwestie przestrzenne – sięgały plany, tym bardziej niezbędne były aktualne i precyzyjne informacje statystyczne. Przy czym stan wyjściowy, którego dotyczyły te informacje, był wciąż „ujmowany zbyt stabilnie, jako fotografia stanu aktualnego a nie badanie trendów rozwojowych”, na podstawie których można byłoby wyciągać wnioski co do dalszej polityki gospodarczej – wyjaśniał Januszko (s. 25). W tym sensie aktualność oznaczałaby nie po prostu dane bieżące – „fotografię stanu aktualnego ” – lecz takie, które pozwalałyby od razu prognozować nadchodzące procesy i zjawiska. Do tego potrzebne były z kolei ujednolicenie publikacji statystycznych dla poszczególnych regionów i porównywalność informacji podawanych rok do roku. W dodatku regiony ekonomiczne niekoniecznie pokrywały się z podziałem administracyjnym, przy czym delimitacja tych pierwszych była przedmiotem ciągłych dyskusji, a i ten drugi nie cechował się szczególną stabilnością (jeszcze inne kłopoty wiązały się z publikacją danych na temat aglomeracji miejskich).

System statystyczny obowiązujący w PRL został stworzony w pierwszych latach po wojnie. Białczyński zauważał, że wówczas „procesy gospodarcze były znacznie wolniejsze, ilość faktów badanych mniejsza, wartość majątku narodowego stosunkowo mała” (s. 49). W miarę rozwoju gospodarczego i rosnącej złożoności życia społeczno-gospodarczego coraz większego znaczenia nabierała zwłaszcza statystyka regionalna. „Statystyka polska winna nawiązywać do tej nowej struktury gospodarczej i nowego tempa życia gospodarczego kraju jako nieodłączny element nowych metod zarządzania i planowania” (s. 50). Organy statystyczne publikowały więc nowe opracowania terytorialne oraz rozszerzały już istniejące o informacje w przekrojach wojewódzkich i powiatowych czy w podziale na regiony ekonomiczne. Przyrost wiedzy następował, choć nie zawsze były to dokładnie te dane, których potrzebowały rady narodowe do zadań planowania regionalnego. Drukowano coraz więcej – o Internecie czy chociażby dyskietkach nikt jeszcze nie słyszał – a to stwarzało kolejny problem: „z uwagi na objętość i limity dostaw papieru oraz nakład pracy nie udało się jeszcze niektórych z tych grupowań w pełni wykorzystać w publikacjach przygotowywanych centralnie lub w terenie”, nad czym w kontekście wyników badań spisowych ubolewał Białczyński (s. 39).

W pośpiechu wypełniano luki w wiedzy o przemianach społeczeństwa i gospodarki zachodzących na szczeblu regionalnym w ostatnich dwudziestu latach, ale wciąż jeszcze nie dysponowano adekwatnymi informacjami do prognozowania. Proces decentralizacji zarządzania i ambitne prace nad planem perspektywicznym rozwoju kraju do 1985 r. wymagały zmian w samym systemie statystyki: od metod badawczych poprzez organizację pracy po sposób myślenia nastawiony bardziej na przewidywanie i kształtowanie trendów niż rejestrowanie stanu obecnego.

Xawery Stańczyk

Publikację Statystyka regionalna. Aktualny stan i problemy rozwoju (tom 3 serii monograficznej Biblioteka Wiadomości Statystycznych) można pobrać ze strony https://bws.stat.gov.pl/bws_3_statystyka_regionalna_aktualny_stan_i_problemy_rozwoju.

Więcej felietonów o archiwalnych tomach Biblioteki Wiadomości Statystycznych znajduje się pod adresem https://nauka.stat.gov.pl/Archiwum